Prof. Dr. Joachim Löffler, Bietigheim-Bissingen

 

 

Rundfunk auf der Datenautobahn?

Medienrechtliche und medienpolitische Perspektiven der Online-Dienste in der Bundesrepublik Deutschland

 

 

I. Einführung

Der Rundfunkbegriff ist wieder in die Diskussion geraten[1]. Martin Bullinger[2] spricht von einer Identititätskrise des Rundfunks selbst. Andere verlangen gar einen Paradigmawechsel im Medienrecht[3]. Die neuerliche Diskussion um den Rundfunkbegriff hat sich insbesondere an Schlagworten wie Digitalisierung des Fernsehens, Digital Audio Broadcasting, Video-on-de­mand, Near-Video-on-demand, Pay-per-View und Teleshopping[4] entzündet. Ähnlich wie be­reits in den 70er und 80er Jahren sind es also neue elektronische Kommunikationstechniken, die das Medienrecht heute herausfordern. Die „Morgendämmerung des digitalen Zeitalters“, wie diese Entwicklung von Kresse/Heinze[5] zwar leicht pathetisch, im Kern aber durchaus tref­fend genannt worden ist, fordert ihren medienrechtlichen Tribut. Ich will mich in diesem Vor­trag mit einem Teilaspekt des digitalen Zeitalters auseinandersetzen, der in der kaum noch überschaubaren medienrechtlichen Diskussion[6] bisher zu Unrecht eine vergleichsweise unter­geordnete Rolle gespielt hat, nämlich den medienrechtlichen und medienpolitischen Perspekti­ven der Online-Dienste: Es geht also um jene neue Kommunikationstechnik, die von Politikern und Journalisten gerne als „Datenautobahn“ bzw. „Information-Superhighway“ bezeichnet wird[7]. Ich habe den Begriff „Datenautobahn“ zwar als Blickfangwerbung für den Titel meines Vortrags benutzt, möchte aber im folgenden ausschließlich den neutraleren und auch umfas­senderen Begriff „Online-Dienste“ verwenden. Dies nicht zuletzt deshalb, weil jeder, der von der „Datenautobahn“ nicht nur redet, sondern sie bereits heute tatsächlich benutzt, angesichts permanenter Staus und Engpässe eher den Eindruck hat, in einem „Datenbummelzug“ zu sit­zen. Die Online-Dienste gehören begrifflich zum neuen  Zauber- und Modewort „Multimedia“[8]. M. E. sind sie sogar dessen wichtigster Aspekt überhaupt. Ich will Ihnen hier aber bewußt nicht die ganz große Vision von der „Multimedia-Zukunft“ entwerfen. Viel­mehr will ich mich auf den gerade noch überschaubaren Teilaspekt der Online-Dienste be­schränken. Ich bin nämlich der Überzeugung, daß alle Chancen und Probleme der sog. „Informationsgesellschaft“[9] (auch dies ein Modewort) gerade anhand der Online-Dienste ex­emplarisch deutlich werden.

 

II. Begriff der „Online-Dienste“

Ich bin mir sicher, daß Sie zu den 72% der Bundesbürgerinnen und -bürger gehören, die laut einer im März 1996 durchgeführten Umfrage wissen, was das „Internet“ ist[10]. Deshalb will ich mich auch nicht mit langen technischen Erklärungen aufhalten, sondern lediglich kurz heraus­stellen, welche Aspekte der Online-Dienste im hier interessierenden Zusammenhang von Be­deutung sind: Online-Dienste möchte ich definieren als Datennetzwerke, die einem breiten Publikum elektronische Kommunikationsangebote über eine bestehende fernmeldetechnische Verbindung unterbreiten. Bei den übermittelten Daten kann es sich z. B. um Computerpro­gramme, Texte, Töne und unbewegte oder bewegte Bilder handeln. Technisch braucht man dazu außer einem PC lediglich ein sog. Modem, d. h. ein kleines Gerät, das digitale Informa­tionen für die telefonische Übermittlung in analoge Signale umwandelt oder etwas teurer, aber schneller einen ISDN-Anschluß der Telekom und eine ISDN-Erweiterungskarte für den PC. Wird auf diese Weise eine Verbindung zu einem Rechner hergestellt, der seinerseits in Verbin­dung mit anderen Computern steht, spricht man von einem Computer-Netzwerk. Der breiten Öffentlichkeit ist diese neue Kommunikationstechnik vor allem unter dem Stichwort „Internet“ und hier zumeist im Zusammenhang mit der Verbreitung von Pornographie ein Begriff[11]. In den Medien wird dabei der Begriff „Internet“ zumeist als Synonym für das sog. World Wide Web verwendet, obwohl letzteres genau genommen nur ein Teil (ein Unterdienst) des Internet ist[12]. Ich möchte diese terminologische Unschärfe dennoch übernehmen, weil sie sich bereits eingebürgert hat. Das sog. Internet ist ein Computer-Netzwerk - oder genauer ein Geflecht von Netzwerken -, das derzeit ca. 4 Millionen Computer in aller Welt miteinander verbindet[13]. Es hat sich aus einem Rechnerverbund amerikanischer Hochschulen - dem sog. NSF-Net - ent­wickelt und diente zunächst nahezu ausschließlich dem wissenschaftlichen Meinungsaus­tausch[14]. Später wurde es auch für andere Benutzergruppen geöffnet. Heute ist das Informati­onsangebot im Internet absolut umfassend: Ob Sie Informationen zu einem Computerpro­gramm benötigen, die neueste Ausgabe eines Nachrichtenmagazins bereits vor dem Erscheinen lesen möchten, sich mit Gesprächspartnern aus aller Welt über wissenschaftliche Forschung oder einfach nur über Kochrezepte unterhalten wollen, im Internet ist (fast) alles möglich. Por­nographie spielt dabei - wie ich an dieser Stelle bemerken möchte - nur eine völlig untergeord­nete Rolle[15]. Für Jugendschützer, Staatsanwälte und Medienrechtler geradezu alarmierend ist die Tatsache, daß das Internet keinen Besitzer, Betreiber oder sonstigen Verantwortlichen auf­zuweisen hat. Die dezentrale Organisation ist kennzeichnendes Merkmal des Internet. Wäh­rend Hochschulen, Großunternehmen, Behörden etc. zunehmend einen direkten Zugang zum Internet haben, weil ihre Rechner selbst Teil des Netzwerks sind, verschaffen sich Privatpersonen den Zutritt durch sog. Internet-Provider. Diese Provider stellen sog. Einwählknoten, d. h. Tele­fonnummern, zur Verfügung, über die Nutzer Verbindung zum Internet aufnehmen können. Unter den Internet-Providern finden sich Großunternehmen, wie z. B. die IBM-Deutschland GmbH oder neuerdings die METRO-Gruppe, aber auch Vereine von privaten Internet-Enthusiasten, die ihrerseits in Form eines Netzwerks organisiert sind. Die Internet-Provider lassen sich ihre Dienste vergüten, das Internet selbst ist aber prinzipiell ko­stenlos. Eine weitere Möglichkeit des Zugangs zum Internet, die in der Praxis zunehmend an Bedeutung gewinnt, eröffnen kommerzielle Online-Dienste. Die wichtigsten kommerziellen Online-Dienste in der BRD sind: Telekom Online, CompuServe, American Online, Europe Online und Microsoft Network. Diese kommerziellen Online-Dienste sind - im Unterschied zum Internet - zentral vom jeweiligen Anbieter aus organisiert und eröffnen den Zugriff auf eine höchst unterschiedliche Palette von elektronischen Dienstleistungen, die vom Telebanking oder Teleshopping über Fahrpläne und Gesprächsforen bis zu Rechts- und Wirtschaftsdaten­banken reicht. Daneben bieten alle diese Online-Dienste über sog. Gateways einen Zugang zum Internet an , d. h. sie betätigen sich zusätzlich als Internet-Provider. Das müssen sie auch, denn ohne Internet-Zugang wird kein kommerzieller Online-Dienst in Zukunft überleben können. Der größte kommerzielle Online-Dienst in der BRD, Telekom-Online, der aus Btx und dessen Nachfolger Datex-J hervorgegangen ist, hat bereits heute über eine Million Teilnehmer, die ne­ben den speziellen T-Online-Angeboten auch das Internet nutzen können. Weltweit dürften bereits heute mindestens 50 Millionen Menschen das Internet nutzen. Das Informationsangebot im Internet verdoppelt sich ca. alle zwei Monate[16].

 

III. Was haben Online-Dienste eigentlich mit Rundfunk zu tun ?

Sie werden sich an dieser Stelle vielleicht fragen, was die erwähnten Online-Dienste überhaupt mit dem Rundfunk zu tun haben. Wenn Sie diese Frage einem Internet-Enthusiasten vorlegen, werden Sie in der Tat allenfalls verständnisloses Kopfschütteln ernten. Fragen Sie hingegen ei­nen Rundfunkrechtler fällt die Antwort - je nach medienrechtlicher Couleur - schon völlig an­ders aus. Ich will die medienrechtliche Problematik der Online-Dienste mit Hilfe von drei typi­schen Beispielen für Kommunikationsangebote im Internet illlustrieren:

 

Beispiel 1:

Das Nachrichtenmagazin DER SPIEGEL ist bereits seit Oktober 1994 mit einer elektronischen Ausgabe im Internet vertreten (Adresse: http://www.spiegel.de/). DER SPIEGEL war insoweit international Marktpionier und rühmt sich dessen auch gerne. In SPIEGEL ONLINE können nicht nur die meisten Artikel der jeweils aktuellen Ausgabe abgerufen werden. Darüber hinaus stehen auch ausgewählte Artikel der kommenden und noch nicht erschienenen Ausgabe sowie zusätzliche Informationen aus den Bereichen Medien, Politik, Kultur etc. und Werbung zur Verfügung. Die elektronische Ausgabe des SPIEGEL wird intensiv genutzt: 213.000 Kontakte und 807.000 aufgerufene redaktionelle Seiten im Februar 1996 sprechen für sich. Die Steige­rungsraten liegen bei ca. 10% - und zwar monatlich![17]

 

Wir sind noch immer gewohnt, „Presse“ mit Papier, Druckerschwärze und gegenständlichen Druckerzeugnissen zu assoziieren. Wenn ein Nachrichtenmagazin unter Verwendung elektro­magnetischer Schwingungen über elektrische Leiter verbreitet wird, handelt es sich dann vielleicht bereits um Rundfunk ? Spielt es dabei eine Rolle, ob DER SPIEGEL, wie bereits in naher Zukunft zu erwarten ist, sein Internet-Angebot um Bewegtbilder ergänzt (z. B. aus SPIEGEL-TV) ? Jeder bessere Internet-Anbieter tut das nämlich heute schon. Unser Bundes­kanzleramt ist mit gutem Beispiel vorangegangen und ist seit kurzem im Internet (Adresse: http.//www.government.de/) mit einem eigenen Angebot vertreten, das auch eine ca. 15 Sek. lange Videosequenz enthält (auf Wunsch sogar mit Ton).

 

Beispiel 2:

Seit wenigen Wochen ist im Internet das PersonalR@dio (Adresse: http://mats.gmd.de/BR5/) aktiv. Es handelt sich dabei um einen Ableger des öffentlich-rechtlichen Infokanals Bayern 5 und um ein Teilprojekt des seit Oktober 1995 laufenden Pilotprojektes „BR-Online“. Perso­nalR@dio sendet täglich 18 Stunden Live im Internet und in CompuServe Musik, Informatio­nen und Werbung. Der Empfang von PersonalR@dio ist dank eines speziellen Datenkompres­sionsverfahrens bereits mit einem herkömmlichen, vergleichsweise langsamen 14400bps-Mo­dem möglich. Auch wenn das Laden (sog. Download) der notwendigen Dekompressionssoft­ware von einem Server in den Vereinigten Staaten einige graue Haare kostet und die Tonquali­tät von PersonalR@dio derzeit in etwa der eines Volksempfängers aus den 30er Jahren ent­spricht, ist eine Ausweitung derartiger Angebote im Internet schon in allernächster Zukunft zu erwarten: In den Vereinigten Staaten gibt es bereits heute mehr als 100 Radiostationen, die ih­re Programme (auch) über das Internet verbreiten. Die Tonqualität wird sich durch höhere Übertragungsraten, wie sie z. B. über ISDN möglich sind, sehr schnell verbessern. Besonders attraktiv am PersonalR@dio ist in meinen Augen, daß aus der Audio-Datenbank das gesamte Programm der vergangenen Woche, d. h. jeder Musiktitel, der gespielt wurde, jeder Beitrag, jede Nachrichtensendung etc., individuell abgerufen werden kann. Das wird der GEMA gar nicht gefallen, wie ich an dieser Stelle anmerken möchte.

 

Stellen derartige Angebote noch Rundfunk dar, obwohl sie auf Abruf und über das öffentliche Telefonnetz erfolgen ?

 

Beispiel 3:

Als die Rolling Stones 1994 ihre neue CD „Voodoo Lounge“ herausbrachten konnten die da­mals noch vergleichsweise wenig zahlreichen Internet-User einige der darin enthaltenen Songs sowie Informationen zur gerade angelaufenen Tournee der Band vorab über das Internet abru­fen (Adresse: http://stones.com/).

 

Wird aus einem typischen Verlagserzeugnis, wie z. B. einer CD, plötzlich Rundfunk, wenn seine Verbreitung über das Internet erfolgt?

 

Beispiel 4:

Eine mittelbare Tochtergesellschaft der Deutschen Telekom und der France-Telecom bietet ei­nen kommerziellen Informationsdienst namens „Monitor-Journal“ an, der zur Überbrückung von Wartezeiten im gewerblichen Bereich - etwa in den Kassenbereichen von Warenhäusern und Schalterbereichen von Banken etc. - entwickelt wurde. Es handelt sich dabei um eine Ab­folge von Bildtafeln und Computergrafiken, die tonlos und im Endlosbetrieb wiederkehrend auf Bildschirmen gezeigt werden. Die Texte und Bilder enthalten Nachrichten, Börsenkurse, Wettermeldungen, Horoskope, Werbung, Vermischtes sowie individuelle Informationen des jeweiligen Geschäftsinhabers. Das „Monitor-Journal“ wird per Modem und öffentlicher Tele­fonleitung an seine gewerblichen Bezieher übermittelt und in deren Computer zwischengespei­chert. Die Wiedergabe erfolgt über mit dem Rechner des Beziehers verbundene Monitore. Wo und wie die Wiedergabe erfolgt, liegt allein in der Hand des Beziehers von Monitor-Journal. Allerdings dürfen von den Beziehern keine inhaltlichen Änderungen vorgenommen werden[18].

 

Handelt es sich bei diesem Informationsdienst etwa um Rundfunk, obwohl keine Bewegtbilder oder Töne übermittelt werden und der Zugang nur den vertraglich gebundenen Beziehern des Monitor-Journal offensteht ?

 

Die soeben aufgeworfene Frage, ob in den ausgewählten Beispielen Rundfunk vorliegt oder nicht, ist keineswegs akademischer Natur: Mit der Einordnung eines Informationsangebots als „Rundfunk“ sind nämlich erhebliche rechtliche Restriktionen verbunden. Die Veranstaltung von Rundfunk ist nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ohne gesetzliche Grundlage unzulässig[19]. Die Länder haben im Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland (Rundfunkstaatsvertrag) vom 31.8.1991 und den Landesmediengesetzen zwar eine derartige gesetzliche Grundlage geschaffen. Private Rundfunkveranstalter bedürfen danach aber der Zulassung durch die Landesmedienanstalten (§19 RdFStV). Ferner muß Rundfunk nach dem Rundfunkstaatsvertrag und den Landesmediengesetzen auch inhaltlich bestimmten Anforderungen genügen, die von Informationsangeboten in Online-Diensten regelmäßig weder erfüllt werden noch erfüllt werden können. Ich möchte in diesem Zusammenhang nur an die Verpflichtung zu inhaltlicher Ausgewogenheit (§20 RdFStV) und die verschiedenen Werbebe­schränkungen der Landesmediengesetze und des Rundfunkstaatsvertrages (§26 RdFStV) erin­nern. Trotz dieser ganz offensichtlich wenig passenden Konsequenzen, stellen die von mir bei­spielhaft geschilderten Online-Angebote nach durchaus herrschender medienrechtlicher Auffas­sung „Rundfunk“ dar[20]. Ich möchte den Rundfunkbegriff, der hierbei zugrundegelegt wird, im folgenden etwas näher untersuchen.

 

IV. Die Online-Dienste im Dilemma unterschiedlicher Rundfunkbegriffe

Ihnen ist sicher aufgefallen, daß ich mit meinem vierten Beispiel („Monitor-Journal“) den Be­reich der Online-Dienste im engeren Sinne eigentlich bereits verlassen habe. Das Monitor-Journal wird nämlich eben nicht online - d. h. durch eine bestehende fernmeldetechnische Ver­bindung - vom Hersteller direkt auf die Monitore in den Geschäftsräumen der Bezieher über­tragen. Es wird vielmehr auf deren Computern zwischengespeichert und - nach Art einer Kino­vorstellung oder Videovorführung - zeitversetzt dem Publikum zugänglich gemacht. Das Mo­nitor-Journal ist technisch als „Weniger“ zu den wesentlich höher entwickelten Online-Dien­sten und dem Internet einzuordnen. Wenn ich meine rechtlichen Ausführungen dennoch ausge­rechnet mit diesem Beispiel beginne, so hat das seinen Grund darin, daß das Verwaltungsge­richt des Saarlandes in einem Urteil vom 18.4.1995 das „Monitor-Journal“ als „Rundfunk“ ein­geordnet und den „Veranstalter“ dem Zulassungserfordernis nach dem einschlägigen saarländi­schen Landesmediengesetz unterworfen hat[21]. Das medientechnische Fachjournal „PROFESSIONAL PRODUCTION“ hat dieses Urteil als „völlig unglaublich“ kommentiert[22]. Ich möchte Ihnen in meinen folgenden Ausführungen zeigen, daß sich das Verwaltungsgericht des Saarlandes mit diesem Urteil durchaus im Rahmen des herkömmlichen Rundfunkbegriffs bewegt hat.

 

Unsere Verfassung verwendet den Begriff Rundfunk zwar in Art. 5 Abs. 1 GG, sie definiert ihn aber nicht[23]. Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich in seinen zwischenzeitlich sieben Rundfunkurteilen zwar intensiv mit der Ausgestaltung der von ihm überwiegend institutionell aufgefaßten Rundfunkfreiheit beschäftigt, aber allenfalls am Rand zu der Frage Stellung ge­nommen, was Rundfunk überhaupt ausmacht. Im fünften Rundfunkurteil - in dem es um die Verfassungsmäßigkeit des Landesmediengesetzes Baden Württemberg ging - hat das Bundes­verfassungsgericht aber immerhin ausgeführt: „Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verwendet Be­griff „Rundfunk“ läßt sich nicht in einer ein für allemal gültigen Definition erfassen“[24]. Der Rundfunkbegriff unserer Verfassung ist somit dynamisch, d. h. er verändert sich mit den tech­nischen Möglichkeiten und paßt sich ihnen an[25]. Rundfunkähnliche Kommunikationsdienste, die aufgrund neuer Entwicklungen möglich geworden sind, wie z. B. Online-Dienste, können daher nicht einfach deshalb aus dem Rundfunkbegriff ausgeklammert werden, weil sie nicht dem tradierten Erscheinungsbild des Rundfunks entsprechen[26]. Daraus folgt m. E. allerdings nicht, daß derartige Dienste schon deshalb als Rundfunk eingestuft werden müssen, weil sie wie der traditionelle Rundfunk mit Hilfe elektromagnetischer Schwingungen verbreitet wer­den[27]. Ich möchte mit diesem offenen Zwischenergebnis die verfassungsrechtliche Ebene vor­läufig wieder verlassen.

 

§2 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland definiert Rundfunk als „die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, Ton und Bild unter Benutzung elektrischer Schwingungen ohne Verbindungslei­tung oder längs oder mittels eines Leiters“. Dieser Rundfunkbegriff, der an Art. 1 des Staats­vertrages zur Regelung des Rundfunkgebührenwesens vom 5.12.1974 anknüpft, war das Er­gebnis intensiv geführter Diskussionen. Zuvor hatten sich die Rundfunkreferenten der Länder in zwei zusammenfassenden Berichten, nämlich dem „Schliersee-Papier“ vom 29.4.1975 (ergänzt am 10.9.1981) und dem „Würzburger Papier“ vom 25.5.1979[28] mit der Auslegung des Rundfunkbegriffs befaßt. Herausgekommen ist dabei ein sehr weitgefaßter Begriff des „Rundfunks“, der bewußt auch für neue technische Entwicklungen offen gehalten wurde[29]. Rundfunk ist nach dem Staatsvertrag durch folgende Elemente gekennzeichnet:[30]

 

1. Fernmeldetechnische Verbreitung

2. Darbietungen aller Art

3. Bestimmung für die Allgemeinheit

 

Die fernmeldetechnische Verbreitung[31], d. h. die Verbreitung mittels elektrischer Schwingun­gen, war lange Zeit das entscheidende Merkmal zur Abgrenzung des Rundfunks von anderen Massenmedien, insbesondere von Presse und Film[32]. Die Verbreitung von Informationen mit­tels elektrischer Schwingungen kennzeichnet auch die Online-Dienste und Computer-Netz­werke, ja sogar die schlichte Übertragung von Daten zwischen nur zwei Rechnern. Die Anbie­ter und Nutzer von elektronischen Kommunikations-Dienstleistungen, also insbesondere Pres­se, Verlage, Hochschulen, Banken, Softwarehersteller etc., haben damit Bereiche erobert, die nach traditionellem Verständnis bisher dem Rundfunk vorbehalten waren. Wollte man die fernmeldetechnische Verbreitung als entscheidendes Abgrenzungsmerkmal beibehalten, dann wäre(fast) alles Rundfunk, was die Online-Dienste anbieten.

 

Das zweite Merkmal des Rundfunkbegriffs - Darbietungen aller Art - erklärt sich aus dem Be­zug der Rundfunkfreiheit zur Meinungsfreiheit: Nur solche Kommunikationsangebote, die zur öffentlichen Meinungsbildung bestimmt oder wenigstens geeignet sind, stellen Rundfunk dar[33]. Die Relevanz für die öffentliche Meinungsbildung wurde im „Schliersee-Papier“[34] der Rund­funkreferenten z. B. verneint für die Mitteilung der Börsenkurse durch Fernsehapparate der Banken, Hinweise auf Verkehrsstauungen durch die Polizei und Autoclubs und auch für den sog. Krankenhausrundfunk (der sonst einer Zulassung durch die Landesmedienanstalten be­dürfte!). Grundsätzlich meinungsrelevant sind demgegenüber nicht nur politische Informatio­nen, Nachrichten, Kommentare, sondern auch kulturelle Angebote, Wissenschaftsnachrichten, reine Unterhaltung und sogar schlichte Werbung[35]. Zweifellos ist ein wesentlicher Teil der von den Online-Diensten angebotenen Informationen meinungsrelevant. Selbst für das bescheidene „Monitor-Journal“ läßt sich das kaum leugnen[36].

 

Bleibt als letztes Merkmal des Rundfunkbegriffs, das noch fehlt, um sämtliche Beispiele, die ich ausgewählt habe, als „Rundfunk“ im Sinne des Staatsvertrages einzuordnen, die „Bestimmung für die Allgemeinheit“. Rundfunk liegt nur bei elektromagnetisch verbreiteten Darbietungen vor, die sich an eine beliebige Öffentlichkeit richten. Darbietungen, die sich an einen von vorn­herein abgegrenzten oder durch persönliche Beziehungen verbundenen Adressatenkreis wen­den sind somit kein Rundfunk[37]. Damit soll die sog. Individualkommunikation von der Mas­senkommunikation unterschieden und aus dem Rundfunkbegriff ausgegrenzt werden[38]. Leider ist diese früher klare Grenzziehung durch die neuen Kommunikationstechniken ins Wanken geraten, wenn nicht sogar völlig obsolet geworden[39]. Wer will bei den monatlich 213.000 Kon­takten zu SPIEGEL ONLINE eigentlich noch von Individualkommunikation sprechen, auch wenn jeder Nutzer die gespeicherten Informationen über eine individuell aufgebaute Telefonlei­tung abrufen muß? Online-Dienste und Computer-Netzwerke nehmen eine ambivalente Stel­lung zwischen Massen- und Individualkommunikation ein, die mit den herkömmlichen Krite­rien des Rundfunkbegriffs ebensowenig faßbar ist wie mit denen der traditionellen Kommuni­kationswissenschaft[40]. Es gibt m. E. keinen ernsthaften Zweifel daran, daß Angebote in Online-Diensten neben individuellen zumindest auch massenkommunikative Wirkungen haben können.

 

Teilweise wird die Auffassung vertreten, die Gleichzeitigkeit des Empfangs durch die Rezipien­ten, sei ein zusätzliches notwendiges Merkmal des Rundfunkbegriffs[41]. Und diese Gleichzeitig­keit - so wird zumindest behauptet - gehe denn Online-Diensten ab[42]. §2 des Rundfunkstaats­vertrages liefert indessen keine Anhaltspunkte dafür, daß ein gleichzeitiger Empfang durch die Rezipienten vorausgesetzt würde. Nach der Begründung zum Staatsvertrag sollte der Rund­funkbegriff ja auch bewußt für neue technische Entwicklungen offen gehalten werden[43]. Ferner hat das Bundesverfassungsgericht hat - wie von den Vertretern dieser Auffassung oft überse­hen wird - bereits in der Entscheidung zum baden-württembergischen Landesmediengesetz die Gleichzeitigkeit des Empfangs durch die Rezipienten als ungeeignetes Merkmal zur Abgren­zung des Rundfunks von anderen Formen der Kommunikation verworfen[44]. Im übrigen ist das mit der Gleichzeitigkeit bei den Online-Diensten so eine Sache: Es ist nämlich möglich und auch erwünscht daß mehrere und je nach technischer Kapazität des Anbieters sogar sehr viele Nutzer gleichzeitig ein bestimmtes Angebot abrufen können.

 

Meinungsrelevante Kommunikationsangebote in Online-Diensten sind somit „Rundfunk“ im Sinne des Rundfunkstaatsvertrages. Als letzte Rettung vor den unerfüllbaren Anforderungen, die eine Einordnung der Online-Dienste als Rundfunk zur Folge hätte, bietet sich der Bild­schirmtext-Staatsvertrag an. Die Länder haben sich im Btx-Staatsvertag darüber geeinigt, den sog. Bildschirmtext (Btx) vom Rundfunkbegriff auszunehmen[45]. Btx ist aber genauso wie des­sen Nachfolger Datex-J im neuen T-Online-Dienst aufgegangen. Ferner ist die Definition des Bildschirmtextes in §1 Btx-Staatsvertrag so allgemein, daß auch andere (private) Online-An­bieter (CompuServe, American Online etc.) davon erfaßt werden[46]. Wenn man die wissen­schaftliche Diskussion zur medienrechtlichen Einordnung der Online-Dienste verfolgt, gewinnt man allerdings häufig den Eindruck, der Btx-Staatsvertrag sei in Vergessenheit geraten[47]. Verwundern muß das nicht, denn Btx hat in der BRD ein ausgesprochenes Dornröschendasein geführt, bis ein Zugang zum Internet geschaffen wurde. Bei näherer Betrachtung erweisen sich die Regelungen des Btx-Staatsvertrages als wenig geeignete Rechtsgrundlage für die Online-Dienste: So verlangt z. B. §2 Abs. 3 Btx-Staatsvertrag von ausländischen Anbietern die Bestel­lung eines in der BRD wohnhaften Bildschirmtextbeauftragten. Mir ist kein ausländischer An­bieter bekannt, der darüber auch nur ernsthaft nachgedacht hätte. Mir ist aber auch keine Lan­desmedienanstalt bekannt, die wegen Verletzung dieser Verpflichtung ein Bußgeldverfahren nach §15 Abs. 1 Nr. 1 Btx-Staatsvertrag eingeleitet hätte, eingeleitet hätte. Der Btx-Staatsver­trag enthält ferner eine Einschränkung, die dazu führt, daß viele (und auf Dauer die meisten) Online-Anbieter wieder aus dem System herausfallen: Nach §1 Satz 2 Btx-Staatsvertrag gehört die Übertragung von Bewegtbildern, wie sie von vielen Internet- und Online-Anbietern bereits heute praktiziert wird, nicht zum Bildschirmtext. Man kann nun natürlich argumentieren, kurze Videosequenzen, Computeranimationen etc. seien (noch) keine Bewegtbilder im Sinne des Btx-Staatsvertrages. Derzeit würde beispielsweise die Übertragung eines Spielfilms per Mo­dem oder ISDN noch Tage oder sogar Wochen dauern[48]. Mit den schon in naher Zukunft zu erwartenden Fortschritten in der Technik der Datenübertragung (Stichworte: ATM, ADSL) oder der möglichen Nutzung der Breitbandnetze durch die Online-Dienste[49] dürfte sich diese Argumentation aber alsbald von selbst relativieren. Auch die Übertragung von Bewegtbildern über das öffentliche Fernmeldenetz wird schon bald mit befriedigender Geschwindigkeit mög­lich sein. Tonübertragungen, wie sie z. B. vom PersonalR@dio vorgenommen werden, erfaßt der Btx-Staatsvertrag ohnehin überhaupt nicht. Es bleibt somit nur die Feststellung, daß der Btx-Staatsvertrag in der derzeit geltenden Fassung keine geeignete Rechtsgrundlage für die Online-Dienste darstellt.

 

Hilfe für die Online-Dienste könnte eines Tages aus Brüssel kommen, denn sowohl die EU-Kommission als auch der EuGH neigen dazu, Rundfunk nicht als besonders hochrangiges Kul­turgut, sondern als Dienstleistungs- und Wirtschaftsfaktor aufzufassen[50]. Ob unsere duale Rundfunkordnung vor diesem Prüfungsmaßstab vollständig bestehen wird, ist eine durchaus offene Frage. Gegenteilige Äußerungen aus dem Kreis der öffentlich-rechtlichen Rundfunkan­stalten, scheinen mir von Wunschdenken geprägt zu sein[51]. Ferner gibt es starke Bestrebungen, den Rundfunkbegriff auf europäischer Ebene relativ eng zu fassen und insbesondere alle Abruf- und Zugriffsdienste davon auszunehmen[52]. Bereits die EG-Fernsehrichtlinie vom 3.10.1989 ging ja von einem relativ engen Begriff der „Fernsehsendung“ aus (vgl. Art. 1). Ich möchte diesen Punkt jedoch nicht vertiefen, denn eine Richtlinie der EU zur Ordnung der Online- und Multimedia-Dienste ist jedenfalls im derzeit überschaubaren Zeitraum nicht zu erwarten[53].

 

Zu ergänzen bleibt noch, daß einige Landesmediengesetze den Rundfunkbegriff weiter ausdif­ferenziert haben: So unterscheidet das baden-württembergische Landesmediengesetz vom „Rundfunk“ die „rundfunkähnliche Kommunikation“ und unterwirft sie verminderten Anforde­rungen. Es bereitet keine größeren Schwierigkeiten, Online-Dienste und Netzwerke unter die §§1 Abs. 2 Nr. 2, 44 Abs. 1 Nr. 1, 51 Landesmediengesetz BW zu subsumieren. Danach be­steht für diese Dienste lediglich eine Anzeigepflicht. Da außer Baden-Württemberg aber nur Schleswig-Holstein dieses Modell übernommen hat, und alle anderen Länder die rundfunkähn­liche Kommunikation ausnahmslos dem Rundfunk zuordnen, würden wir erneut zu der ver­hängnisvollen Einteilung in A- und B-Länder gelangen, die bereits beim Start des privaten Rundfunks soviel Unheil angerichtet hat[54]. M. E. kann niemand das ernsthaft wollen. Im übri­gen hat das Bundesverfassungsgericht die vom Landesmediengesetz BW verwendeten Abgren­zungskriterien zwischen „Rundfunk“ und „rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten“, ins­besondere die Gleichzeitigkeit des Empfangs durch die Rezipienten, bereits als ungeeignet verworfen, so daß es kaum Sinn machen dürfte die rechtliche Ordnung der Online-Dienste ausgerechnet auf diesem System aufzubauen[55].

 

Die Politik hat dieses Dilemma durchaus erkannt. Die Ministerpräsidenten der Länder haben auf ihrem Treffen am 26./27. Oktober 1995 eine sog. „Negativ-Liste“ verabschiedet und darin eine Reihe von kommunikativen Diensten (z. B. Electronic-mail, Telebanking, Videokonferen­zen) kurzerhand vom Rundfunkbegriff ausgenommen[56]. Das ist zwar im Interesse der neuen kommunikativen Dienste zu begrüßen, angesichts der erwähnten Rspr. des Bundesverfas­sungsgerichts, die eine Abgrenzung des Rundfunks anhand rein deskriptiver Merkmale verbie­tet, verfassungsrechtlich aber nicht haltbar. Auch die Kompetenz der Länder für eine derartige „Negativliste“ ist fraglich. Zwar besitzen die Länder die nach ständiger Rechtsprechung die Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiet des Rundfunks, daraus folgt aber noch lange nicht, daß sie auch definieren können, was Rundfunk ist. Ein echter Gewinn an Rechtssicher­heit ist mit derartigen Notlösungen nicht verbunden, zumal die Ministerpräsidenten zu den wirklich zweifelhaften Fragen keine Stellung genommen haben. Für die von mir geschilderten Beispiele typischer Kommunikationsangebote in Online-Diensten gibt die Negativliste nichts her.

 

V. Abschied von der rundfunkzentrischen Betrachtungsweise der Kommu­nikations­grund­rechte

Bleibt den Online-Diensten und ihren zahllosen Anbietern also tatsächlich nur der Gang zur nächsten Landesmedienanstalt oder die Abwanderung aus der Bundesrepublik Deutschland? Letzteres haben T-Online, CompuServe, American Online, Europe Online und Microsoft Net­work erst vor wenigen Wochen in einer gemeinsamen Presseerklärung angedroht[57]. Anlaß da­für waren erste Überlegungen der Länder zu einem Staatsvertrag für Mediendienste, der den Btx-Staatsvertrag ablösen soll[58]. Es ist schon ein bemerkenswerter Vorgang, daß die Telekom ihrer Noch-Eigentümerin wegen „voreiliger Überreglementierung“ mit der „Abwanderung“ neuer kommunikativer Dienste aus der Bundesrepublik droht. Ich will versuchen, in meinen folgenden Ausführungen einen verfassungsrechtlichen Rahmen zu entwerfen, der auch die neuen kommunikativen Dienste angemessen einbezieht, ohne sie in das verfehlte Schema von „Presse“ und „Rundfunk“ zu pressen:

 

Dazu ist eine grundsätzliche Abkehr von der herkömmlichen medienrechtlichen Betrachtungs­weise erforderlich, die ich hier als „rundfunkzentrisches Weltbild“ kennzeichnen will. Diese bislang herrschende Betrachtungsweise, ist dadurch geprägt, daß sie ausgehend von einem tradierten Vorverständnis des Rundfunks ausschließlich auf die Fragestellung verengt wird, inwieweit neue kommunikative Dienste dem Rundfunkbegriff unterstellt werden können[59]. Alle anderen Kommunikationsgrundrechte, insbesondere die Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG), die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) und auch die Telekommunikationsfreiheit (Art. 87f Abs. 2 GG), geraten dabei völlig aus dem Blickfeld der Betrachter. So wird z. B. übersehen, daß eine verfassungsrechtliche Entwicklungsgarantie dahingehend, neue Kommuni­kationstechniken nutzen zu können, nicht nur dem Rundfunk, sondern auch der Presse zu­steht[60]. Aufgrund dieser Entwicklungsgarantie werden audiovisuelle Speichermedien, wie z. B. Schallplatten, Compact Discs, Videobänder etc., der Pressefreiheit zugerechnet[61]. Wird ein ty­pisches Presseerzeugnis - wie z. B. DER SPIEGEL - nicht nur als verkörpertes Druckwerk, sondern mit Hilfe elektromagnetischer Schwingungen verbreitet, so unterfällt dies aufgrund der Entwicklungsgarantie der Pressefreiheit und kann ihr auch nicht dadurch entzogen werden, daß diese Art der Verbreitung kurzerhand begrifflich zum Rundfunk erklärt wird. Der auf verkör­perte Druckwerke fixierte Pressebegriff der meisten Landespressegesetze erweist sich insoweit als zu eng. Das sog. Electronic Publishing ist zudem dadurch gekennzeichnet, daß die Rezi­pienten die auf elektromagnetischem Wege verbreiteten Informationen zuhause an ihrem PC ausdrucken können (und das auch sollen). Insoweit könnte man sogar sagen, daß diese Art der Verbreitung der herkömmlichen Presse weitaus nähersteht als dem Rundfunk[62]. Ich will die von mir kritisierte rundfunkzentrische Betrachtungsweise aber nicht durch eine genauso ver­fehlte pressezentrische ablösen. Das PersonalR@adio bleibt Rundfunk, auch wenn es über das Internet verbreitet wird. Es ist mir ein wichtiges Anliegen, die Diskussion über die medien­rechtliche Einordnung der Online-Dienste aus ihrer Fixierung auf Begriffe wie „Rundfunk“ oder „Presse“ zu lösen. Es gibt dazu eine m. E. sehr passende Anekdote von Abraham Lin­coln: „Wieviel Beine hat ein Schaf, wenn man den Schwanz Bein nennt?“ - fragte er einmal seine Freunde. „Fünf“, antworteten alle. „Falsch!“ entgegnete Lincoln. “Wenn man einen Schwanz Bein nennt, wird deshalb noch lange kein Bein daraus“[63].

 

Die entscheidende Frage ist nämlich nicht, ob ein Kommunikationsangebot begrifflich als „Presse“ oder „Rundfunk“ einzuordnen ist. Wir müssen uns vielmehr fragen, ob aufgrund sei­nes medialen Inhalts und seiner spezifischen massenkommunikativen Wirkungen die besonde­ren Sicherungen erforderlich sind, die für den herkömmlichen Rundfunk oder die herkömmli­che Presse entwickelt wurden. Die vom Bundesverfassungsgericht geforderte positive Ordnung des Rundfunkwesens durch den Gesetzgeber, die sicherstellen soll, daß die Vielfalt der beste­henden Meinungen in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und daß auf Weise umfassende Information geboten wird,[64] findet ihre Rechtfertigung nicht in der techni­schen Form der Verbreitung mittels elektromagnetischer Schwingungen, sondern in den be­son­deren massenkommunikativen Wirkungen traditioneller Hörfunk- und Fernsehprogramme und früher auch in der Sondersituation des Rundfunks (Stichworte: Frequenzmangel, Zutritts­schranken). Die spezifischen rechtlichen Sicherungen ausgewogener Meinungsbildung im Rundfunk sind ausschließlich im Blick auf planhaft ablaufende Vollprogramme entwickelt wor­den[65]. Besonders deutlich wird dies im sog. 7. Rundfunkurteil, wo das Bundesverfassungs­ge­richt ausführt: „Unter den Medien kommt dem Rundfunk wegen seiner Breitenwirkung, Ak­tualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung zu. Freie Meinungsbildung als Voraussetzung sowohl für die Persönlichkeitsentfaltung als auch der demokratischen Ordnung wird daher nur in dem Maß gelingen, wie der Rundfunk seinerseits frei, umfassend und wahrheitsgemäß in­formiert “[66]. Die spezifische Rundfunkmacht, von der das Bundesverfassungsgericht in ständi­ger Rechtsprechung ausgeht, resultiert daraus, daß der Fernsehzuschauer oder Radiohörer durch eine planvolle Abfolge von Sendungen in ein Gesamtprogramm eingebunden wird und nach Möglichkeit davon abgehalten werden soll, es wieder abzuschalten oder auf ein anderes Programm umzuschalten[67]. Inwieweit dieser Versuch, den Zuhörer oder Zuschauer durch ein Vollprogramm „gefangenzunehmen“ heute überhaupt noch erfolgversprechend ist, will ich hier dahingestellt lassen[68]. Im hier interessierenden Zusammenhang ist entscheidend, daß jene be­sondere Breitenwirkung und Suggestivkraft den Online-Diensten (und mit ihnen allen anderen Abruf- und Zugriffsdiensten) fehlt[69]. Die Suggestivkraft und Breitenwirkung des SPIEGEL gewinnt nicht dadurch eine andere Dimension, daß man ihn im Internet abruft, anstatt ihn als Druckerzeugnis zu lesen. Damit entfällt aber die Rechtfertigung für die besonderen Sicherun­gen, die dem herkömmlichen Rundfunk auferlegt wurden. Eine generelle Zulassungspflicht für Anbieter in Online-Diensten, wie sie der derzeit geltende Rundfunkstaatsvertrag vorsieht, ist daher ebensowenig verfassungsgemäß, wie dies z. B. eine Zulassungspflicht für Presseunter­nehmen wäre[70]. Gleiches gilt für die übrigen rundfunkspezifischen Beschränkungen des Staats­vertrages, wie z. B. Werbebeschränkungen, Programmgrundsätze etc. Auch bei traditionellen Rundfunkangeboten in Online-Diensten - also bei Vollprogrammen - werden wir uns in Zu­kunft fragen müssen, ob die spezifischen Sicherungen des Rundfunks angesichts der konkreten Verbreitungsbedingungen tatsächlich noch erforderlich sind. Ich neige sehr stark dazu, dies für Angebote wie das PersonalR@dio zu verneinen.

 

M. E. ist es nicht damit getan, den Rundfunkbegriff des Staatsvertrages entsprechend den dar­gestellten verfassungsrechtlichen Vorgaben auf die klassische Veranstaltung und Verbreitung einer planvollen und zeitlich geordneten Abfolge von Darbietungen - also auf den sog. Stamm­bereich des Rundfunks - zu beschränken[71]. Damit wären die Online-Dienste zwar vom Rund­funkbegriff und den damit verbundenen rechtlichen Beschränkungen ausgeklammert, aber ein­geordnet wären sie nirgendwo. Dieses Ergebnis würde der Bedeutung der Online-Dienste für die Bildung der öffentlichen Meinung nicht gerecht. Die Online-Dienste mit ihren vielfälti­gen Kommunikationsangeboten, die verfassungsrechtlich weder der Presse noch dem Rund­funk eindeutig zugeordnet werden können, müssen vielmehr in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einbezogen werden. Zu diesem Zweck bietet es sich an, die Rundfunk‑, Presse- und Filmfreiheit in eine allgemeine und übergreifende Kommunikationsfreiheit mit ein­zubauen, die auch die neuen kommunikativen Dienste umfaßt[72]. Presse, Rundfunk und Film wurden vom Gesetzgeber in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG lediglich beispielhaft erwähnt, den Schutz der Kom­munikationsfreiheit genießen aber alle Mas­senmedien - auch solche, die erst aufgrund neuer technischer Entwicklungen möglich gewor­den sind.

 

Die hin und wieder geäußerte Befürchtung, Presse und Rundfunk gingen dabei ihres verfas­sungsrechtlichen Sonderstatus vorzeitig verlustig[73], vermag ich nicht zu teilen. Presse und Rundfunk bleiben wichtige Bestandteile dieser allgemeinen Kommunikationsfreiheit. Ange­sichts ihrer nach wie vor herausragenden Bedeutung für die Bildung der öffentlichen Meinung wird es auch bei der Verantwortung des Gesetzgebers für die positive Ordnung des Rund­funkwesens und die Existenz einer freien und unabhängigen Presse bleiben. Presse und Rund­funk werden bildlich gesprochen immer feste Inseln im Meer einer allgemeinen Kommunikati­onsfreiheit sein. Ich möchte noch auf einen weiteren Punkt hinweisen: Wird die institutionelle Seite eines Grundrechts so sehr betont, wie dies mit der vom Bundesverfassungsgericht ent­wickelten Funktionsgarantie für den Rundfunk und in etwas geringerem Ausmaß auch für die Pressefreiheit der Fall ist, führt dies zwingend dazu, daß es seinen Charakter als Freiheitsrecht zumindest teilweise einbüßt[74]. M.a.W.: Die Betonung bei der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG lag bisher auf Rundfunk und nicht auf Freiheit. Aus diesem Grunde erscheint es mir auch höchst fraglich, ob die Kommunikationsfreiheit insgesamt im Sinne einer institutionellen Garantie aufgefaßt werden sollte, wie dies von der Rspr. bisher bereits für Presse und Rund­funk angenommen wurde.

 

Ich fasse zusammen: Die Online-Dienste sind nicht per se Rundfunk oder Presse oder Film im verfassungsrechtlichen Sinne. Sie stellen vielmehr ein völlig neues Kommunikationsmedium, über das unterschiedlichste mediale Inhalte transportiert werden können. Dazu kann z. B. auch der Rundfunk gehören. Ferner kann es Inhalte geben, die als Presse einzuordnen sind. Der bei weitem überwiegende Teil der Kommunikationsangebote in Online-Diensten wird sich aber einer solchen Einordnung entziehen. Diese neue Form der Kommunikation steht unter dem Schutz des im Sinne einer umfassenden Kommunikationsfreiheit neu zu interpretierenden Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Mit dieser Einordnung ist auch die außerordentlich kritische Frage der Gesetzgebungszuständigkeit für die neuen Mediendienste beantwor­tet: Eine Gesetzgebungszu­ständigkeit der Länder ist insbesondere insoweit gegeben, als es darum geht, rundfunk- und presserechtliche Regelungen auch auf die Verbreitung von Presse und Rundfunk über die Onli­ne-Dienste zu erstrecken. Im übrigen liegt die Ge­setzgebungszuständigkeit nach Art. 73 Nr. 7 (Post- und Fernmeldewesen), 74 Nr. 11 (Wirtschaftsrecht) und 87f Abs. 1 (Telekommunikation) GG beim Bund. Ich will diese Frage aber hier nicht vertiefen, denn die Politik hat insoweit bereits abweichende Fakten geschaffen. Die Länder haben im März 1996 den Entwurf eines Staatsvertrages für Mediendienste vorgelegt und sie werden die­sen Staats­vertrag (als Bestandteil des Rundfunkstaatsvertrages) auch voraussichtlich im Juni oder Juli dieses Jahres unterzeichnen. Bemühungen des Bundes um ein „Multimedia-Gesetz“ stecken bislang noch in den Anfängen. Die Länder haben das Gesetz des Handelns auf diesem Gebiet für sich erobert.

 

VI. Medienpolitischer Handlungsbedarf bezüglich der Online-Dienste

Der ausufernde Streit, ob die Online-Dienste nun als Rundfunk einzuordnen sind oder nicht und die damit verknüpfte Frage der Gesetzgebungszuständigkeit, droht teilweise, den tatsäch­lich bestehenden medienpolitischen Handlungsbedarf zu verdecken. Ich möchte zum Schluß meines Vortrages noch kurz auf die wichtigsten medienpolitischen Handlungsfelder eingehen, die insbesondere im Ab­schlußbericht zur Multimedia-Enquete des (letzten) baden-württember­gischen Landtages, im Report des Bundeswirtschaftsministerium „Die Informationsgesell­schaft“ sowie im Bericht der Unterarbeitsgruppe „Medienrecht“ des Petersberger Kreises ge­nannt werden. Dabei ist von der Prämisse auszugehen, daß sich staatliche Medienpolitik nur in dem ihr vorgegeben verfas­sungsrechtlichen Rahmen entwickeln darf[75]. Medienpolitik ist Ver­fassungspolitik. Dieser Rahmen läßt bei den Online-Diensten ‑ anders als beim Rundfunk - keine positive Ordnung durch den Gesetzgeber zu. Vielmehr ha­ben die Online-Dienste - ähn­lich wie die Presse - das durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte Recht, sich im Rahmen der „allgemeinen Gesetze“ frei zu entwickeln. Allgemeine Gesetze sind nach der Rspr. des Bun­desverfassungsgerichts Normen, die sich nicht speziell gegen ein bestimmtes Massenmedium richten, sondern vielmehr dem Schutz eines schlechthin, d. h. ohne Rücksicht auf eine be­stimmte Information oder Meinung zu schützenden Rechtsgutes dienen, also eines Gemein­schaftswerts, der gegenüber der Betätigung der Kommunikationsfreiheit den Vorrang genießt[76]. Auch wenn dem Gesetzgeber eine positive gestaltende Ordnung der Online-Dienste verwehrt ist, darf er zum Schutz anderer wichtiger Rechtsgüter tätig werden. Dabei ist allerdings zu be­achten, daß „die allgemeinen Gesetze zwar dem Wortlaut nach dem Grundrecht Schranken set­zen, ihrerseits aber aus der Erkenntnis der wertsetzenden Bedeutung dieses Grundrechts im freiheitlich demokratischen Staat ausgelegt und so in ihrer das Grundrecht begrenzenden Wir­kung selbst wieder eingeschränkt werden müssen“[77].

 

    Eine Zulassungspflicht für Anbieter in Online-Diensten wäre nach meinen vorherigen Aus­füh­rungen ohnehin verfassungswidrig. Eine generelle Anzeigepflicht für Anbieter halte ich zwar für zulässig, rechtspolitisch aber für wenig sinnvoll. Im besten Fall würden die zu­ständigen Be­hörden mit einer Flut von entsprechenden Anzeigen überschwemmt. Wahr­scheinlicher ist hin­gegen, daß insbesondere ausländische Anbieter keine Veranlassung se­hen würden, einer aus­schließlich nach deutschem Recht bestehenden Anzeigepflicht nach­zukommen, zumal wirksa­me Sanktionsmöglichkeiten ihnen gegenüber nicht bestehen. Der Länderentwurf eines Staats­vertrages über Mediendienste sieht eine Anzeigepflicht denn auch lediglich für Anbieter von Mediendiensten vor, die ausschließlich oder überwiegend aus Bewegtbilddarbietungen beste­hen (§2 Abs. 4). Aufgrund der Anzeigen kann dann ggf. geprüft werden, ob „Rundfunk“ vor­liegt. Problematisch ist, daß die Erfüllung dieser An­zeigepflicht bei ausländischen Anbietern auch den Internet-Providern auferlegt werden soll. Ich werde darauf bei der Frage der Verant­wortlichkeit für den Inhalt von Online-Diensten noch zu sprechen kommen.

 

    Angesichts der Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung, die das Informationsange­bot der Online-Dienste schon in naher Zukunft erlangen kann, stellt sich die Frage, ob es notwendig ist, ein Recht auf diskri­minierungsfreien Zugang für Anbieter und Nutzer ge­setzlich zu verankern, wie dies in §3 Abs. 1 des Länderentwurfs vorgesehen ist. Soweit es um den Zugang von Wirtschaftsunternehmen geht, dürfte der kartellrechtliche Kontrahie­rungszwang nach §26 Abs. 2 GWB ausreichen. Für Privatpersonen, Parteien, Bürgerinitia­tiven etc. käme de lege lata aber nur ein Kontrahierungszwang unter den engen Vorausset­zungen des §826 BGB in Betracht[78]. Ob dies auf Dauer ausreichen wird, ist fraglich. Ande­rerseits gibt die Praxis im Pressebereich durchaus zu der Hoffnung Anlaß, daß ein Eingrei­fen des Gesetzgebers auch im Bereich der Online-Dienste nicht notwendig sein wird[79].

 

    Als problematisch könnte sich ferner schon in naher Zukunft die Frage des physikalischen Netzzugangs erweisen, und zwar weniger für die Nutzer von oder Anbieter in Online-Diensten als vielmehr für die Online-Dienste selbst. Die für Ende 1997 anstehende und teilweise bereits vollzogene Liberalisierung der Telekommunikati­onsnetze kann zum Ent­stehen von insbesondere regionalen Monopolen führen[80]. Die Online-Dienste sind aber dar­auf angewiesen, zu diesen Netzen Zugang zu erhalten, wenn sie ihre Dienste erfolgverspre­chend anbieten wollen. Jedenfalls insoweit muß ein diskriminierungsfreier Zu­gang durch entsprechende gesetzliche Regelungen gewährleistet werden.

 

    Chancengleichheit für die Nutzer dieser neuen Kommunikationstechnik ist ein durchaus pro­blematischer Punkt. Privatpersonen, die sich Zugang zu den Online-Diensten verschaf­fen wol­len, benötigen dafür eine technische Grundausstattung, die deutlich mehr kostet als ein herkömmliches Fernseh­gerät. Darüber hinaus ist nicht ganz unerhebliches computer­technisches Know-how erforder­lich, um das Informationsangebot der Online-Dienste ef­fektiv nutzen zu können. Es verwun­dert daher nicht, wenn SPIEGEL ONLINE in einer Pressemitteilung für Anzeigenkunden die eigene Nutzerschaft als „PC-versierte, junge, gebildete, vielseitig interessierte, dynamische, freizeit- und medienaktive Bildungselite“ anpreist[81]. Umfragen belegen tatsächlich, daß die On­line-Dienste bisher nur von einer Min­derheit der Bevölkerung genutzt werden, auf die diese Beschreibung wenigstens mit eini­gen Abschwächungen zutrifft. Die Akzeptanz der neuen Kommunikationstechniken ist ins­besondere bei jungen Generation sehr viel geringer ausge­prägt, als gemeinhin angenommen wird[82]. Die Gefahr einer Zwei-Klassengesellschaft aus Be­sitzern von Computern, Modems, ISDN-Anschlüssen etc. einerseits und Informations-Habe­nichtsen, die keinen Zugang zu den neuen Techniken besitzen, andererseits ist daher nicht von der Hand zu weisen[83]. Der rundfunkrechtliche Begriff der „Grundversorgung“ könnte hier eine völlig neue Bedeutung erlangen, nämlich im Sinne einer Verpflichtung des Staates, die hohen Zutrittsschranken zur neuen Kommunikationstechnik der Online-Dienste durch eine fördernde staatliche Medienpolitik abztubauen. Der Vorstoß Bayerns, das relativ schnelle 34 Mbit-Hochschul­netz des Freistaats allen Bürge­rinnen und Bürgern kostenlos zugänglich zu machen, weist in die richtige Richtung. Keines­wegs befriedigend ist m. E. ferner, daß nach einer Umfrage derzeit 93% der Personen, die das Internet nutzen männlich sind[84]. Ob der Staat verpflichtet ist, derartige Differenzierungen auch dann auszugleichen, wenn sie nicht auf Diskriminie­rung, sondern auf unterschiedlichen Neigungen beruhen, will ich hier dahingestellt lassen.

 

    Die wichtigsten On­line-Dienste befinden sich nicht im Einflußbereich traditioneller Medi­enkonzerne (es gibt allerdings eine Reihe unterschiedlich enger Kooperationen) und das In­ternet selbst hat ohnehin keinen „Eigentümer“. Auch sonst sind derzeit keinerlei Ansätze dafür erkennbar, daß im Bereich der neuen kommunikativen Dienste Zusammenballungen kommunikativer Macht entstehen, die ein Eingreifen des Gesetzgebers erforderlich machen. Ich bin deshalb der Meinung, daß für konzentrative Regelungen - z. B. nach dem Vorbild des §21 Rundfunkstaatsvertrag - derzeit keine Veranlassung besteht. Wer sich ins In­ternet begeben möchte, benötigt dazu eine geeignete Navigationssoftware. Hier hat im Mo­ment der Anbieter Netscape mit der Software „Netscape Navigator 2.0“ eine marktbeherr­schen­de Stellung inne, von der allerdings keine Auswirkungen auf die Bildung der öffentlichen Meinung zu erwarten sind, weil eine inhaltliche Einflußnahme durch die Software nicht er­folgt. Zu­dem ist vor kurzem mit Microsoft und seinem „Internet Explorer“ ein mächtiger Wettbewerber in den Markt eingetreten.

 

    Was die Sicherung der Meinungsvielfalt angeht, sind die Online-Dienste auch ohne ent­spre­chende gesetzliche Vorgaben jedem öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter haus­hoch überlegen. Die vielfaltssichernde Funktion individueller Verbreitungsfreiheit muß für den Rundfunk wahrscheinlich erst noch erkannt werden[85].

 

    Tendenzen, die Meinungsvielfalt im In­ternet einzuschränken, sind, wenn überhaupt, dann nur von staatlicher Seite aus zu erkennen. Die Kehrseite der Meinungsvielfalt ist nämlich, daß im Internet auch Kommunikationsangebote zur Verfügung stehen, die gesetzlich verbo­ten, jugendgefährdend oder schlicht strafbar sind. Das Internet ist weitaus mehr als her­kömmliche Medien ein Spiegelbild unserer Gesellschaft. Alles, was es in unserer Gesell­schaft (oder genauer: den Gesellschaften dieser Welt) gibt, findet sich auch im Internet. Das Thema „Pornographie im Internet“ hat Anfang dieses Jahres einen kleinen Mediensturm der Entrüstung ausgelöst[86]. Der Online-Dienst CompuServe veranlaßte nach einer Durchsu­chungsaktion der Staatsanwaltschaft München die zunächst weltweite und später auf Deutschland begrenzte Sperrung von mehr als 200 Diskussionsforen (sog. News­groups) mit möglicherweise jugendgefährdendem Inhalt. Darunter befanden sich solche mit tat­sächlich eindeutig pornographischem Inhalt, aber auch Diskussionsforen von Homosexuel­len und AIDS-Kranken. Die ganze Aktion war leider so publikumswirksam wie sinnlos. Zum einen waren die gesperrten Newsgruppen für findige Insider über Umwege weiterhin zugänglich. Zum anderen betraf die Sperrung ohnehin nur die CompuServe angeschlosse­nen Nutzer, alle übrigen waren davon nicht betroffen. Damit ist ein neuralgischer Punkt des Internet angespro­chen: Die dezentrale Organisation des Internet schließt nicht nur jede Art von Zensur, sondern auch jede Form inhaltlicher Kontrolle grundsätzlich aus. Das Netz in­terpretiert jede Art von Zensur als technischen Störfall und umgeht sie problemlos[87]. Deut­sche Internet-Anbieter, die Kommunikationsangebote mit strafbarem Inhalt über Online-Dienste verbreiten, können dafür selbstverständlich in der Bundesrepublik auch strafrecht­lich zur Verantwortung gezogen wer­den. Das wirkliche Problem liegt aber bei den auslän­dischen Anbietern und die machen weit über 95% des über Online-Dienste erreichbaren In­formationsangebots aus. Teilweise wird vor­geschlagen, die Internet-Provider für den Inhalt der Informationsangebote verantwortlich zu machen. Der Länder haben im Entwurf eines Staatsvertrages für Mediendienste diese Frage noch offen gelassen, sich eine Inanspruch­nahme der Provider aber ausdrücklich vorbehalten. Dieser Punkt war es denn auch vor al­lem, der die großen Online-Dienste dazu veranlaßt hat, mit ihrer Abwanderung aus der Bundesrepublik zu drohen. M. E. können die Provider nicht für den Inhalt der im Netz ver­tretenen Kommunikationsangebote verantwortlich gemacht werden: Das Informationsange­bot der Online-Dienste ist bereits heute unübersehbar groß. Die Internet-Provider sind von daher nicht mit einem Kioskbesitzer vergleichbar, der jugendgefährdende oder volksverhet­zende Schriften zur Auslage bringt und dafür strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden kann, weil er seine Kontrollpflichten vernachlässigt hat. Unerfüllbare Pflich­ten, de­ren Nichterfüllung zudem auch noch strafrechtlich sanktioniert wird, dürfen nach unse­rer Verfassung niemand auferlegt werden. Nach meinen Informationen werden die Länder die Provider nur insoweit in die Pflicht nehmen, als es sich um ihre eigenen Kommunikations­ange­bote handelt. Die Verantwortung für Kommunikationsangebote in Online-Diensten ist ein in­ternationales Problem, das auch nur auf zwischenstaatlicher Ebene befriedigend gelöst werden kann. Für diese Lösung ist selbst der europäische Rechtsrahmen zu begrenzt, denn ca. 90% des Informationsangebots im Internet stammen nicht aus der EU. Ich bin aber durchaus optimi­stisch, daß es gelingen wird, eine Lösung des Problems auf internationaler Ebene zu finden, denn wirklich kritische Angebote, wie z. B. Kinderpornographie, sind in allen mir bekannten Ländern dieser Erde verboten. Vielleicht rührt mein Optimismus auch daher, daß ich sehr viel auf Rechtsgebieten gearbeitet habe, die durch internationale Ab­kommen geprägt werden, näm­lich dem gewerblichen Rechtsschutz und dem Urheberrecht. Wer das nahezu problemlose Funktionieren internationaler Abkommen, wie z. B. der Ber­ner Übereinkunft, des Madrider Markenabkommens oder des neuen TRIPS-Abkommens erlebt hat, der kann sich naturgemäß nur schwer vorstellen, daß es den Staaten nicht gelin­gen soll, in einer so wichtigen Frage wie der Verfolgung strafbarer Inhalte im Internet ähn­liche Übereinkünfte zu finden.

 

    Soweit Angebote in Online-Diensten als rundfunk- oder presseähnlich zu qualifizieren sind, ist ein Gegendarstellungsanspruch der Betroffenen vorzusehen. Dieser Anspruch ist durch das aus Art. 1 und 2 GG folgende allgemeine Persönlichkeitsrecht verfassungsrechtlich ge­boten[88]. Un­verständlich ist, daß §10 Abs. 1 des Länderentwurfs einen solchen Gegendar­stellungsanspruch nur für presse-, nicht aber für rundfunkähnliche Mediendienste vorsieht.

 

    Eine weitere Frage ist, ob auch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Anbieter in den On­line-Diensten auftreten dürfen. Soweit das Internet als zusätzliches Verbreitungsmedium für bereits existierende Rundfunkprogramme genutzt wird, sind dagegen keine durchgrei­fenden rechtlichen Bedenken ersichtlich. Die Verbreitung von Rundfunkprogrammen über die Online-Dienste bleibt Rundfunk. Ferner sollte den öffentlich-rechtlichen Rundfunkan­stalten gestattet werden, die Online-Dienste zum Zwecke der Eigeninformation zu nutzen Die einschlägigen Regelungen in den Staatsverträgen (z. B. §4 ARD-Staatsvertrag) sollten entsprechend ange­paßt werden.

 

Neben den hier dargestellten Problemfeldern werfen die Online-Dienste auch spezifische Fra­gestellungen des Arbeits-[89], Datenschutz-[90], Verbraucherschutz-[91] und Urheberrechts[92] auf, auf die aus Zeitgründen leider nicht eingegangen werden kann.

 

VI. Schlußbemerkung

An den Beginn meiner Schlußbemerkung möchte ich ein (leicht gekürztes) Zitat des Verlegers Dr. Hubert Burda stellen: „Aus der Tiefe elektronische Gehirne stößt eine technische Revolu­tion in die kommunikative Wirklichkeit der Welt. Hineingeworfen in ein gewaltiges Feld nie geahnter Chancen stehen Medienmacher am Beginn des digitalen Zeitalters. Funktional ver­schiebt sich auf dem Weg in das Information Age das sozio-ökonomische Gefüge. Die Indu­striegesellschaft wird zur Wissensgesellschaft, in der Information mehr zählt als Kapital und Boden“[93]. Ich sage Ihnen offen, daß ich diese Art von übertriebenem Pathos als außerordent­lich störend empfinde. Dieses Pathos kennzeichnet aber leider die derzeitige gesellschaftliche Ein­schätzung aller Aspekte, die mit dem Zauberwort „Multimedia“ zusammenhängen, und es ist auch für die Ängste und Befürchtungen verantwortlich, die das digitale Zeitalter bei vielen Menschen auslöst. Aus diesen Ängsten wiederum resultieren politische Bestrebungen, die neuen kommunikativen Dienste in ein starres Konzept von Regelungen einzupassen, das am Vorbild des traditionellen Rundfunks orientiert ist. Auch aus diesem Grund habe ich mich hier um eine von weniger Euphorie getragene und pragmatische Sicht der Online-Dienste bemüht. Der medienrechtliche Rahmen, den ich für die Online-Dienste hier vorgetragen habe, läßt viele Freiheiten. Ich bin davon überzeugt, daß unsere Gesellschaft diese Freiheit auch auf dem Ge­biet der Massenkommunikation verkraften kann.